Toimiiko laillisuusvalvonta Suomessa?

Helsingin yliopiston valtiosääntö­oikeuden professori Tuomas Ojanen ja perustuslakivaliokunnan puheenjohtajana vuosina 2003–2011 toiminut Kimmo Sasi eivät vaihtaisi suomalaista laillisuusvalvonnan järjestelmää perustuslakituomioistuintyyppiseen ratkaisuun. Eduskunnan perustus­lakivaliokuntaan pohjaava suomalainen järjestelmä ei toki heistäkään ole ongelmaton, sillä sitä vaivaavat ali­resursointi, ylikorostunut pyrkimys konsensuspäätöksiin ja siitä johtuva keskustelun ja vastakkaisten mielipiteiden dialogin puute. Molemmat vahvistaisivat tuomioistuinten harjoittamaa lakien jälkikäteistä valvontaa.

Laillisuusvalvonnan prosessiin kohdistuva kritiikki on asiantuntijoiden mukaan peruja perustuslakikontrollin voimistumisesta tällä vuosituhannella. Kaikki eivät myöskään ole huomanneet, että perustuslain ja perusoikeuksien tulkitsemisen pelivara on kaventunut Suomen solmimien sopimusten vuoksi.

Monen toimijan järjestelmä

Professori Tuomas Ojasen mielestä suomalaisessa laillisuusvalvonnassa yhdistyvät ainutlaatuisella tavalla sekä etu- että jälkikäteinen valvonta. Meillä valvotaan lakiehdotusten ja hyväksyttyjen lakien perustuslain­mukaisuutta sekä sopusointua ihmis­oikeusvelvoitteiden kanssa. Lisäksi prosessiin osallistuvat useat eri toimijat.

– Valtioneuvoston alaisessa lainvalmistelussa pyritään perustuslain­mukaisuuteen, ja myös oikeuskansleri toteuttaa omaa tehtäväänsä. Eduskunnassa keskeisessä roolissa on perustuslakivaliokunta, joka käyttää tarvittaes­sa ulkopuolisia asiantuntijoita. Myös puhemiehellä ja puhemiesneuvostolla on oma merkityksensä, Ojanen listaa.

– Kun valiokunta on antanut lausuntonsa, jää sen näkemysten toteuttaminen mietintövaliokunnille. Myös tasavallan presidentillä on tiettyjä valtuuksia lain vahvistamisvaiheessa. ­Tuomioistuimilla on lisäksi oikeus perustuslain 106 pykälän perusteella olla noudattamatta lakia, joka on ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, eli ne voivat valvoa lakien perustuslainmukaisuutta yksittäisten oikeusjuttujen tasolla.

Monissa maissa, kuten Saksassa, perustuslaillisuuden valvonta on keskitetty yhdelle tuomioistuimelle. Ojasen mielestä mallin suurin puute on, että ongelmiin reagoidaan pääsääntöisesti vasta lakien tultua voimaan – usein vuosien viiveellä.

– Toki kaikkien läntisten demokratioiden lainsäätämisprosesseissa pyritään tarkastelemaan myös valmisteltavien lakien perustuslaillisuutta. Tuomioistuinkontrollia soveltavissa maissa on kuitenkin ilmennyt politiikan ja oikeuden välillä suurempia komplikaatioita kuin meillä.

Kotimaiset kipupisteet perustusvaliokunnan kokoonpanossa

Suomalaisen järjestelmän perusristi­riidan aiheuttaa pelkästään se, että perustus­lakivaliokunta on koottu ­kansanedustajista eduskunnan poliittisten voimasuhteiden mukaisesti.

– Jäsenet ovat saaneet äänestäjiltään poliittisen mandaatin, josta he joutuvat luopumaan valiokunnan istuntoon tullessaan. Tästä huolimatta valiokunta suoriutuu mielestäni hyvin, vaikka toki työ edellyttää jäseniltä taiteilua.

Ojanen ei näe, että valiokunnan parlamentaarisuus toisi päätöksille erityistä demokraattista legitimiteettiä – varsinkin, kun valiokunnassa pyritään väistämään politikoinnin leimaa näyttämällä suorastaan kouristuksenomaisesti yksimieliseltä ulospäin.

– Valiokunnan käsittelemät oikeudelliset kysymykset ovat usein niin vaikeita, että tuomioistuimissa niistä yleensä äänestettäisiin. Esimerkiksi ne KKO:n tai KHO:n päätökset, joissa on sovellettu perustuslain pykälää 106, ovat olleet lähes säännönmukaisesti äänestysratkaisuja.

Resurssit ja roolit kaipaavat selkeytystä

Miten suomalaista järjestelmää voisi sitten parantaa? Ensimmäiseksi Ojanen puuttuisi ministeriöiden aliresursointiin, joka on keskeinen syy lain­valmistelun kangerteluun.

– Oikeuskanslerille menevät kantelu- ja laillisuusvalvonta-asiat pitäisi keskittää eduskunnan oikeusasia­miehelle, jolloin oikeuskanslerin roolia voitaisiin kehittää ylimmän oikeudellisen neuvonantajan ja konsultoivan ­kruununjuristin suuntaan.

– Ainakin perustuslakivaliokunnan menettelyä olisi kehitettävä. Pitkällä tähtäimellä voisi harkita sen irrottamista eduskunnan valiokuntalaitoksesta erilliseksi neuvostotyyppiseksi instituutioksi, jossa olisi parlamentaarikkojen lisäksi oikeudellisia asian­tuntijoita ja akateemisia henkilöitä.

Jälkikäteisvalvonta tehostuisi Ojasen mielestä, kun perustuslain 106 pykälästä poistettaisiin ilmeisyyskriteeri.

– Nyt laissa olevan ’ilmeinen ristiriita’ -ilmaisun muuttaminen pelkäksi ’ristiriidaksi’ antaisi oikeusistuimille perustuslain osalta yhtä vahvat työkalut kuin niillä on EU-oikeuden ja ihmisoikeussopimusten suuntaan.

Amerikan malli ei soveltuisi Suomeen

Ojanen hämmästelee viimeaikaista keskustelua, jossa ennakkovalvonta nähdään riesana ja yhteiskunnallisten uudistusten esteenä. Toisaalta myös järkevää ja perusteltua keskustelua käydään enemmän kuin ennen.

– Sävyt ja painotukset ovat muuttuneet kummallisiksi siihen nähden, kuinka pitkä perustuslakiin tukeutumisen perinne meillä on. Vielä vuosi­tuhannen alussa pyrimme olemaan perus- ja ihmisoikeusasioiden edellä­kävijä, nyt haetaan sitä alinta tasoa, joka olisi vielä sitoumusten mukainen.

Keskusteluun on tuotu myös ajatus siitä, että nykyinen järjestelmä korvattaisiin saksalaiseen tapaan perustus­lakia tulkitsevalla tuomioistuimella.

– Sillä ei kuitenkaan poistettaisi lakien valmisteluun liittyviä ongelmia. Vierastan myös sitä, että tuomioistuin alkaisi abstraktilla tasolla selvitellä valmisteilla olevien lakien perustuslainmukaisuutta. Tuomioistuinten tehtävä on ratkoa oikeusjuttuja ja miettiä niiden kontekstista perustuslaki­kysymyksiä.

– En myöskään näe, että amerikkalaisesta järjestelmästä kannattaisi ottaa mallia. Se, mikä toimii jättimäisessä ja heterogeenisessa liittovaltiossa, ei välttämättä sovellu pieneen ja homogeeniseen yhteiskuntaamme. USA:ssa korkeimman oikeuden tuomarien valinta on äärimmilleen politisoitunut, ja sikäläinen valtiosääntöoikeuden keskustelu näyttää keskittyvän korkeimman oikeuden sopivaan rooliin ja siihen, onko se liian politisoitunut vai ei.

Ratkaisuprosessi vaatii enemmän aikaa ja laatua

Kimmo Sasi arvioi hänkin, että suomalainen perustuslain valvontajärjestelmä toimii yleisesti ottaen hyvin.

– Vahva ennakkokontrolli estää perustuslain vastaisten lakien säätämisen, ja parlamentaarinen valiokunta on selvästi vahvempi auktoriteetti kuin esimerkiksi laintarkastuslautakunta, joka antaisi perustuslainmukaisuudesta lausuntoja.

Tuomioistuimille annettu jälki­valvontatehtävä on sekin välttämätön.

– Tuomioistuimet voisivat kuitenkin ottaa vahvemman roolin. Olisi syytä pohtia, rajoittaako perustuslain 106 pykälän ilmeisyysvaatimus liiaksi niiden toimivaltaa. Toisaalta on ongelma, jos ennakko- ja jälkivalvonnassa syntyy ristiriitaisia päätöksiä, Sasi sanoo.

Koska myös korkeimmat tuomioistuimet kunnioittavat perustuslaki­valiokunnan päätöksiä, tulisi sen ­ratkaisuprosessin olla mahdollisimman laadukas. Valiokunnan menettely on kuitenkin Sasista heikompaa kuin tuomioistuimissa. Yksi syy on ajan puute, sillä käsittelyyn tuodaan liian paljon asioita ’varmuuden vuoksi’.

– Valiokuntaan pitäisi päästää vain merkittäviä perustuslaillisia ja perusoikeuksiin liittyviä kysymyksiä. Käsittelyn pitäisi olla kuten tuomioistuimissa vastakkaisten mielipiteiden dialogia. Nyt lähinnä pyydetään asiantuntijoilta nopeasti annettuja lausuntoja, joista sitten poimitaan sopivia lauseita ilman kunnollista keskustelua, Sasi kärjistää.

– Laatua heikentää myös päätösten perustelujen suppeus, joka johtuu pyrkimyksestä konsensuspäätöksiin. Usein on helpointa poistaa kaikki ylimääräinen ja kirjata vain se, mikä on pakko sanoa.

Valiokunnan työn – ja koko suomalaisen lainsäädännön – laatu on Sasin mielestä joka tapauksessa parantunut valtavasti viime vuosikymmeninä. Vielä 1980-luvulla valiokunta keskittyi arvioimaan, pitikö laki säätää perustus­lainsäätämisjärjestyksessä.

– Käsittely oli myös puoluepoliittisempaa, ja perinteinen oikeisto–vasemmisto-jako näkyi. Tämän vuosi­tuhannen puolella on päästy siihen, että esityksiä pyritään arvioimaan perusoikeuksien ja niiden rajoittamisen lähtökohdista. Keskustelu voi olla arvoväritteistä, mutta puoluepoliittista se ei ole.

Valiokunta vai tuomioistuin?

Keskustelu perustuslakituomioistuimen tarpeellisuudesta käynnistyy Sasin mielestä aina, kun perustuslakivaliokuntaan ollaan jollakin tavalla tyytymättömiä. Tuomioistuimen ehdottaminen on helpoin vaihtoehto.

– Ehdottaminen on helppoa, kun ei tarvitse miettiä, mitä se merkitsee. Silloin voi ainakin sanoa esittäneensä vaihto­ehdon.

Tämän hetken tyytymättömyys kumpuaa joidenkin tutkijoiden esittämästä kritiikistä hallituksen suunnitelmia kohtaan. Tällöin annetaan helposti mielikuva, että kaikki on perustuslain vastaista.

– Perustuslakikontrolli on vahvistunut voimakkaasti tällä vuosituhannella, mikä vaikuttaa sekin osaltaan keskusteluun. Lisäksi jo lähtökohtaisesti epäluottamusta herättää se, että poliittinen valiokunta tekee oikeudellisia ratkaisuja, varsinkin kun vastaavaa järjestelmää ei ole muualla. Kritiikin taustalla on myös valiokunnan lausuntojen perustelujen suppeus. Hyvät perustelut lisäisivät luottamusta päätöksiin.